Примечание эксперта АЛЕЕ СОФТВЕР: «Данная статья посвящена проблемам формирования электронного документооборота в государственных органах. В статье проведен анализ существующих нормативных документов, регулирующих работу с государственной информацией ограниченного доступа, а также приведены рекомендации по построению электронного документооборота в органах государственной власти.»
Наталья Храмцовская к.и.н., ведущий эксперт по управлению документацией компании «ЭОС», член Гильдии Управляющих Документацией и ARMA International.
Значительная часть информации и документов, создаваемых при решении основных целей и задач государственного управления, относятся к информации ограниченного доступа, а то и к государственной тайне. Однако если правовое регулирование отношений, возникающих «в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации», регламентировано Законом РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» и соответствующими подзаконными актами, то в отношении служебной информации ограниченного доступа (в ряде документов ее еще называют «служебной тайной» или «информацией для служебного доступа») полноценная законодательно-нормативная база пока не создана. Кроме того, давно созданный и еще действующий документ 1994 года все больше мешает планам по организации электронного межведомственного взаимодействия. Что делать государственным органам?
Нормативное регулирование работы с государственной информацией ограниченного распространения
В настоящее время продолжает действовать «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти», утвержденное постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233, не предусматривающее не только распространение этого вида информации в электронном виде, но даже использование компьютерной техники для создания таких документов. Мы процитировали это Положение на следующей странице.
Учитывая, какие революционные законодательные и технологические изменения произошли в стране за 16 лет, с момента принятия этого документа, ясно, что его содержание уже не отражает ни реально существующей действительности, ни условий, в которых работают сейчас государственные органы.
Стоит также упомянуть и Указ Президента РФ 1997 года, в котором были перечислены виды сведений конфиденциального характера.
В 2003 году Минэкономразвития разработало проект закона «О служебной тайне», который предполагалось принять в «пакете» с законом об информационной открытости органов власти (имелся в виду будущий Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»). Тогда, однако, принятие закона о служебной тайне так и не состоялось.
В 2006 году в законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» было установлено, что порядок отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, должен быть установлен Федеральным законом, что до сих пор не сделано.
Следует отметить, что закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» существенно ограничил возможности государственных органов закрывать информацию, ссылаясь на служебную тайну. В частности, закон содержит положение, определяющее, какие сведения под него не подпадают. Ограничения могут устанавливаться только на основании законов, что автоматически делает значительную часть документов с грифом ДСП доступными для граждан и организаций по запросу, причем необходимость получения информации даже не нужно обосновывать!
Надо сказать, что было уже несколько попыток отмены ряда положений постановления Правительства 1994 года. Позиция Верховного Суда, однако, неизменна: это постановление не содержит положений, противоречащих действующему законодательству. При этом в отсутствие достаточного законодательного регулирования вопроса отнесения информации к имеющей ограниченный доступ Правительству РФ предоставляется право сделать это самостоятельно для своих документов (и документов подведомственных структур):
МЭДО «победил»!
Поворот в отношении к созданию и передаче электронных документов, содержащих информацию ограниченного распространения, произошел в 2009 году по вполне понятным причинам: перед государственными органами была поставлена задача налаживания реального межведомственного электронного документооборота (МЭДО), что потребовало разрешить передачу по электронным каналам связи и документов, содержащих служебную тайну.
Это был революционный прорыв, поскольку в первоначальном проекте «Положения» предусматривался обмен по защищенным каналам связи только общедоступной информацией. Учитывая, что за реализацию проекта отвечает Федеральная служба охраны, это означает, что в данном серьезном силовом ведомстве осознали необходимость перемен: ведь для пересылки по системе МЭДО информации, содержащей служебную тайну, она должна быть представлена в электронном виде, а не в виде отпечатанных на пишущей машинке бумажных документов.
Дополнили требования по работе с электронными ДСП-документами и Технические требования, утвержденные постановлением Правительства РФ:
Данные формулировки предполагают следующий порядок работы: полученные по МЭДО электронные документы с грифом «Для служебного пользования» через адаптер должны выгружаться в систему электронного документооборота органа государственной власти.
А теперь расскажем о «последней ласточке». Распоряжением Правительства РФ от 12.02.2011 № 176-р утвержден «План мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности». Пункт 2 Плана предусматривает «Определение требований к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения». Минкомсвязь должно разработать такие требования к апрелю 2011 года.
Так что ДСП-документы все-таки будут электронными!
Как федеральные органы исполнительной власти сейчас регламентируют свою работу с ДСП-документами
Анализ нормативных документов федеральных органов исполнительной власти показывает, что ведомства не соблюдают в полной мере требования «Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» 1994 года.
Интересна в этом смысле «Инструкция о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в Федеральном медико-биологическом агентстве России (ФМБА)», утвержденная в январе 2009 года. Она содержит, в частности, следующие положения:
Согласно данной инструкции документы создаются в электронном виде, а потом распечатываются и рассылаются в бумажном виде. Сканировать бумажные экземпляры и вводить их в систему электронного документооборота запрещено.
«Грешит» даже Минюст. В то же время очевидно: если действительно соблюдать все требования морально устаревшего нормативного документа, то работать в современных условиях будет невозможно.
Из документа следует, что в Минюсте служебная информация ограниченного распространения хранится в информационных системах, т.е. в электронном виде.
Почему вопрос об использовании электронных ДСП-документов необходимо законодательно решить в ближайшее время
Вопрос внедрения электронного документооборота в органах государственной власти неразрывно связан с другой актуальной темой – построением «электронного правительства».
У нас понятие «электронное правительство» часто сводят к оказанию госуслуг в электронном виде (что, впрочем, можно наблюдать и в большинстве стран мира). На самом деле это не самая важная его цель. «Электронное правительство» — это прежде всего совершенствование государственного управления на основе широкомасштабного внедрения информационно-коммуникационных технологий.
Основными же целями государственного управления являются:
– Защита, сохранение и укрепление существующего политикоэкономического строя;
– Обеспечение политической, экономической и военной безопасности, борьба с терроризмом;
– Повышение конкурентоспособности национальной экономики.
Как следствие, в информационном обществе большое значение имеет повышение эффективности государственной машины и ее преобразование, в первую очередь благодаря внедрению новых информационнокоммуникационных технологий. Сегодня уже невозможно эффективно управлять страной в условиях, когда наиболее ответственная информация передвигается со скоростью фельдпочты. Причем речь идет не столько о начале передачи сведений, содержащих государственную и служебную тайну по электронным каналам связи и их хранении и обработке в информационных системах, сколько о легализации существующей практики и существенно более широком ее применении.
Для снятия существующих проблем и противоречий вопрос служебной тайны должен быть решен на законодательном уровне.
Что можно посоветовать органам государственной власти?
Учитывая отсутствие на федеральном уровне законодательного регулирования вопросов отнесения информации к сведениям, составляющим служебную тайну, и явного противоречия в действующих постановлениях Правительства по данному вопросу, фактическую практику работы с ДСП-документами организациям необходимо закреплять в своих внутренних нормативных документах. Ведомствам, уже подключенным к системе МЭДО, скорее всего, сделать это будет проще, чем остальным.
Если юристов ориентировать только на поиск запрещающих норм, они их всегда отыщут в достатке. Им, по возможности, надо ставить задачу так: руководство желает организовать электронный документооборот документов, содержащих служебную тайну, а ваша, юристов, задача — сказать, как это грамотно сделать, чтобы минимизировать риски, т.е. предложить такую схему работы с ДСП-документами, которая бы, с одной стороны, минимально противоречила требованиям 1994 года, а с другой — позволяла бы использовать в повседневной работе электронные ДСП-документы. 53 № 3` 2011 г. Современное делопроизводство Журнал «Делопроизводство и документооборот на предприятии».
Проведение же анализа действующей нормативной базы на отсутствие запрещающих норм, с моей точки зрения, безнадежный путь, поскольку запрещающие нормы у нас всегда найдутся. Главное, чтобы не было прямых запретов в федеральных и региональных законах. Что же касается нормативных актов, то к ним нужно подходить диалектически и в ряде случаев (проведя определенный анализ рисков) не бояться нарушать устаревшие положения, как это сейчас делает ФСО и Правительство.
Замечу, что у регионов есть дополнительный ресурс: они могут разрешить такую работу собственными нормативными документами. Итак, подход в данном случае должен стоиться на интересах государственного управления и состоять из последовательных мер, реализация которых приведет к решению поставленной задачи:
– Формулируется список управленческих решений, которые планируется реализовывать с использованием СЭД;
– Проводится анализ существующей нормативной базы на предмет наличия «препятствий»;
– Составляется план по совершенствованию регионального законодательства (или ведомственной нормативной базы, если вы работаете на этом уровне) с тем, чтобы запланированные управленческие решения можно было бы реализовывать с использованием информационно-компьютерных технологий;
– В дальнейшем ведется постоянный мониторинг с целью выявления очередных препятствий нормативного плана;
– Региональная законодательная база (или ведомственная нормативная база соответственно) регулярно совершенствуется и дорабатывается на основе результатов мониторинга.
Зная склонность наших людей к избыточной секретности, можно пойти и на то, чтобы провести экспертизу и снять с ряда материалов гриф ДСП. Учитывая особенности применения закона об обеспечении доступа к информации государственных органов, на самом деле в вопросах доступа к документам мало что изменится.
Источник: Н. Храмцовская. Документы «Для служебного пользования» в электронном документообороте государственных органов. // Журнал «Делопроизводство и документооборот на предприятии» [Электронный ресурс] – Режим доступа: https://www.eos.ru/upload/analitica/D_11-03_45-53.pdf